11月初，《钢铁工业“十二五”发展规划》正式对外发布。规划全文突出了结构调整的主题。此前，在2005年7月份发布的《钢铁产业发展政策》和2009年初发布的《钢铁产业调整和振兴规划》中，钢铁工业的结构调整都被列为重要内容，在最新发布的《钢铁工业“十二五”发展规划》中也被进一步强调。
那么，这些政策文件中对于钢铁工业结构调整的目标和任务的要求又有怎样的转变？我们将从对比中为您找出答案。
对结构调整的理解不断深入
从政策发布的背景看，《钢铁产业发展政策》（以下简称《产业政策》）的发布在“十一五”到来之前，是整个“十一五”钢铁工业发展的纲领性文件。当时，我国国民经济发展速度很快，年均GDP增长10%以上，国民经济各行业的发展空间仍然很大，装备、汽车、造船等行业还没有达到现在的规模。针对当时的发展状况，《产业政策》明确了钢铁行业发展的主要方向：提高整体技术水平，推进结构调整，改善产业布局，发展循环经济，降低物耗能耗，重视环境保护，提高企业综合竞争力，实现产业升级，把钢铁产业发展成在数量、质量、品种上基本满足国民经济和社会发展需求，具有国际竞争力的产业。综合来看，《产业政策》提出的主要方向是完全符合钢铁工业发展趋势的。
随着我国国民经济快速增长对钢铁行业提出数量、品种和质量方面的更高要求，我国钢铁产量的快速增长，品种质量也有所改善。2005年～2007年，我国GDP增速分别为10.2%、11.1%、13%，粗钢产量分别为3.49亿吨、4.19亿吨、4.89亿吨，增幅分别为24.6%、18.5%、15.7%，均高于GDP的增速。与此同时，国民经济各行业的规模也迅速扩大。2007年，我国船舶行业新接订单规模达到世界第一；2010年，造船完工量、新承接船舶订单量、手持船舶订单量三大指标均成为世界第一；2009年，我国汽车产量达到1379万辆，跃居全球第一，比2005年的570万辆增长142%。钢铁工业产量的快速增长为上述行业的发展提供了基础保障。
需求的持续增长刺激钢铁工业产量出现大幅增长，而钢铁行业结构调整的动力不足，进展也相对缓慢。到2008年，钢铁行业的诸多结构性矛盾已经日益显现：盲目投资严重，产能总量过剩；创新能力不强，先进生产技术、高端产品研发和应用还主要依靠引进和模仿，一些高档关键品种钢材仍需大量进口；产业布局不合理，靠近资源产地和城市布局的现象没有得到改观；产业集中度低，粗钢生产企业平均规模不足100万吨，排名前5位的企业钢产量仅占全国总量的28.5%；资源控制力弱，国内铁矿石自给率不足50%。随着2008年下半年国际金融危机的扩散和蔓延，我国钢铁产业受到严重冲击，出现了产需陡势下滑、价格急剧下跌、企业经营困难、全行业亏损的局面，钢铁行业销售收入利润率由2008年上半年的7.61%，下降到2008年12月份的-17.44%，经历了从高峰到低谷的瞬间逆转。在此前几年高增长、高利润的环境下被掩盖的上述结构性问题瞬间凸显，成为钢铁行业发展的严重制约因素。
在此背景下，国家抓住机遇，先后出台了十大重点产业调整和振兴规划。其中，首批公布的《钢铁产业调整和振兴规划》（以下简称《振兴规划》），除了作为应对金融危机冲击的主要应对方案外，更主要的是为了解决钢铁工业发展中所积累的深层次矛盾。综合来看，《振兴规划》是针对金融危机后的低迷做出的短期规划，规划时间为2009年～2011年，规划内容具有很强的针对性和实用性。同时，《振兴规划》提出，将应对危机与振兴产业相结合，既要着力解决钢铁产业当前面临的主要困难，又要利用市场倒逼机制和各种有利因素加快钢铁产业结构优化升级。
随着应对国际金融危机的一揽子政策对于经济的拉动效果逐渐显现，固定资产投资大幅增长，汽车、机械等行业也恢复了活力，拉动了钢材需求，使钢铁行业再次呈现出产量快速增长的情况。在2008年金融危机的直接冲击下，粗钢产量增幅大幅回落至1.13%。2009年和2010年，我国粗钢产量增幅恢复到13.5%和9.26%，虽然增速较2005年～2007年有所下降，但由于基数较大，每年实际增加的产量都超过5000万吨。然而，2008年以来，我国钢铁行业利润率一直处于低谷，2008年～2010年分别仅为3.23%、2.24%、3.55%，钢铁行业陷入了一直持续到今天的微利窘境。事实证明，《振兴规划》中对于结构调整的重视是很有预见性的。
当前，钢铁工业结构调整、转变发展方式的内部条件和外部环境已经基本成熟。为了指导钢铁行业解决当前面临的品种质量亟待升级，布局调整进展缓慢，能源、环境、原料约束增强，自主创新能力不强等问题，摆脱长期处于微利的窘境，国家正式发布了《钢铁工业“十二五”发展规划》（以下简称《“十二五”规划》），对钢铁行业的发展有重要的指导作用。《“十二五”规划》以结构调整为核心，表明钢铁行业如果不经过调整突破“瓶颈”，将难以取得进一步的发展空间。同时，《“十二五”规划》首次对我国中远期粗钢消费量进行了预测，明确提出“我国粗钢需求量最高峰可能出现在2015年～2020年期间，峰值区间为7.7亿吨～8.2亿吨”。
从《钢铁产业发展政策》，到《钢铁产业调整和振兴规划》，再到《钢铁工业“十二五”发展规划》，政策的沿革反映出了钢铁工业发展环境和自身发展状况所出现的巨大变化，系统地体现了钢铁工业对于结构调整的理解逐渐深入，并最终从“要我调整”走向“我要调整”的实践历程。
指标设置完成难度有所提高
三部政策都以结构调整为重要内容和主线，其中采用的多数指标均具有较强的可比性。将政策中对于这些指标的要求和实际的指标进行对比，能够深刻地反映出钢铁行业近年来的发展轨迹，以及钢铁行业结构调整的困难所在。
从总体目标上来看，《产业政策》设定的总体目标是：钢铁综合竞争能力达到国际先进水平，使我国成为世界钢铁生产的大国和具有竞争力的强国；《振兴规划》设定的总体目标是：到2011年，钢铁产业粗放的发展方式得到明显转变，技术水平、创新能力再上新台阶，综合竞争力显著提高；《“十二五”规划》设定的总体目标是：到“十二五”末，钢铁工业结构调整取得明显进展，初步实现钢铁工业由大到强的转变。通过这一叙述可以看出，《振兴规划》中提出的“钢铁产业粗放的发展方式得到明显转变的目标”在《“十二五”规划》中得到了延续。
从具体目标来看，在产业集中度方面，《产业政策》提出的目标是，到2010年，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上；《振兴规划》提出的目标是，到2011年末，国内排名前5位钢铁企业的产能占全国产能的比例达到45%以上；《“十二五”规划》提出的目标是，到2015年，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国总量的比例提高到60%左右。
2010年，我国排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例为48.6%，与《产业政策》提出的目标有1.4个百分点的差距；今年前9个月，我国排名前5位钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例为28.2%，与《振兴规划》提出的目标仍有16.8个百分点的差距。
从节能减排目标来看，《产业政策》提出，2010年，全行业吨钢综合能耗低于730千克标煤，吨钢耗新水量低于8吨，2020年分别降到700千克标煤、6吨以下；《振兴规划》提出，2011年，重点大中型企业吨钢综合能耗不超过620千克标准煤，吨钢耗新水量低于5吨，吨钢二氧化硫排放量低于1.8千克；《“十二五”规划》提出，重点统计钢铁企业平均吨钢综合能耗低于580千克标准煤，吨钢耗新水量低于4.0立方米，吨钢二氧化硫排放低于1.0千克。
2010年，重点统计钢铁企业吨钢综合能耗为605千克标煤，吨钢耗新水量为4.1吨，吨钢二氧化硫排放量为1.63千克，均已提前完成《振兴规划》的目标。
此外，在《“十二五”规划》中提出了几个新的指标。一是在节能减排方面，单位工业增加值能耗和二氧化碳排放分别下降18%。二是在资源保障方面，新增境外铁矿石产能1亿吨以上，国产铁矿石自给率力争达到45%以上。2010年，我国铁矿石对外依存度约为63%，我国钢铁工业的资源保障能力有待进一步提高。三是在技术创新方面，重点统计钢铁企业研发投入占主营业务收入的比例达到1.5%以上。2010年，这一数字为1.1%，与规划目标有0.4个百分点的差距。而今年的《政府工作报告》中提出的我国“十二五”时期的主要目标和任务中，研究与试验发展经费支出占国内生产总值比重为2.2%。综合来看，钢铁工业要完成上述指标还要付出艰苦的努力。
任务变化反映行业转型发展新趋势
三部政策在重点任务方面均延续了结构调整的思路，在产品结构调整、产业布局调整、淘汰落后、节能减排和技术改造等方面一脉相承。同时，随着发展环境的变化，政策本身对于结构调整任务的描述也出现了一些变化。这些变化大多契合了钢铁行业发展的新趋势，体现了钢铁工业转变发展方式的新内涵，应当引起关注。
首先，在产品升级方面，更多地关注量大面广产品的质量、档次和稳定性。
《振兴规划》提出，重点发展高速铁路用钢、高强度轿车用钢、高档电力用钢和工模具钢、特殊大锻材等关键钢材品种。而《“十二五”规划》则在继续关注重点品种研发的同时明确提出，将提高量大面广的钢材产品质量、档次和稳定性作为产品结构调整的重中之重，全面提高钢铁产品性能和实物质量，加快标准升级，有效降低生产成本。这表明，我国钢铁行业已经明确意识到除了高尖端的钢铁产品外，应将更多的精力放在需求量较大的如建筑钢材等领域的产品质量和性能提升上，从而推动整个用钢行业的升级换代。
以建筑用螺纹钢为例，《产业政策》中提出，通过推广400MPa及以上热轧带肋钢筋等钢材品种，降低钢材消耗；《振兴规划》中明确规定，要淘汰强度335MPa及以下热轧带肋钢筋，加快推广使用强度400MPa及以上钢筋，400MPa及以上热轧带肋钢筋使用比例达到60%以上；《“十二五”规划》中则提出在全国大中城市全面推广使用400MPa、500MPa高强度螺纹钢筋，并提出了更高的目标，即400MPa及以上高强度螺纹钢筋使用比例要超过80%。
同时，在关键钢材品种的研发方面，《振兴规划》要求“关键钢材品种自给率达到90%以上”；而在《“十二五”规划》中，这一目标得到进一步细化，包括“高强高韧汽车用钢、硅钢片等品种国内市场占有率达到90%以上”，“船用耐蚀钢、低温压力容器板、高速铁路车轮及车轴钢、高压锅炉管等高端品种自给率达到80%”等。
其次，在产业布局调整方面，明确提出了减量调整的原则，并要求加快在东南沿海布局。
《产业政策》提出，钢铁产业布局调整，“原则上不再单独建设新的钢铁联合企业、独立炼铁厂、炼钢厂，不提倡建设独立轧钢厂……原则上不再大幅度扩大钢铁生产能力”；《振兴规划》则提出，“在减少或不增加产能的前提下，加快调整钢铁产业布局”；而《“十二五”规划》则提出，“结合兼并重组和淘汰落后，在不增加生产能力的前提下，有保有压，优化产业布局……河北、山东、江苏、辽宁、山西等钢铁规模较大的地区通过兼并重组、淘汰落后，减量调整区域内产业布局”。至此，钢铁行业在产业布局调整方面的减量调整原则得到明确。
在具体地区的产业布局调整中，《“十二五”规划》在《产业政策》的基础上提出了进一步的要求。例如，在东南沿海的布局方面，《产业政策》的要求是结合产业重组和城市钢厂的搬迁，建设大型钢铁联合企业。而随着“十一五”期间东南地区经济的迅速发展，当地钢材供不应求的矛盾已经进一步突出。因此，《“十二五”规划》要求彻底解决“北钢南运”的现状，“加快建设湛江、防城港沿海钢铁精品基地，推进福建宁德钢铁基地建设”。而受益于“西部大开发”政策的倾斜，对于西部地区钢铁产业布局的要求也从《产业政策》中的“不追求数量的增加”和“不追求生产规模扩大”，转变为《“十二五”规划》中的“立足资源优势，承接产业转移，结合区域差别化政策，适度发展钢铁工业”。
此外，在搬迁项目方面，在《产业政策》提出的“依托有条件的现有企业，结合兼并、搬迁，在水资源、原料、运输、市场消费等具有比较优势的地区进行改造和扩建”的原则下，《振兴规划》作出了详细的部署，明确提出要组织实施好北京、广州、杭州、合肥等城市钢厂搬迁项目，统筹研究推进抚顺、青岛、重庆、石家庄等城市钢厂搬迁；《“十二五”规划》则在近年来实践的基础上，提出了“有序推进与城市发展不协调的钢厂转型或搬迁”，根据条件成熟情况支持广州、青岛、昆明、合肥、唐山（丰南）、杭州、芜湖等城市钢厂实施环保搬迁。这一方面反映了近年来钢铁行业在城市钢厂搬迁方面取得了一定的经验，另一方面也反映出我国城市钢铁企业在与城市和谐发展等方面做出了积极有益的尝试。
此外，在兼并重组方面，基本确定了未来我国钢铁企业的竞争格局。
《产业政策》仅提出，支持和鼓励有条件的大型企业集团进行跨地区的联合重组，到2010年，形成两个3000万吨级，若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团。实际上，到2010年底，我国已拥有1家5000万吨级钢铁企业（河北钢铁集团），4家3000万吨～5000万吨级钢铁企业（宝钢集团、鞍钢集团、武钢集团、沙钢集团），2家2000万吨～3000万吨级钢铁企业（首钢集团、山东钢铁集团），远远超出政策预期。
《振兴规划》提出，推进鞍本与攀钢、东北特钢，宝钢与包钢、宁波钢铁等跨地区的重组，推进天津钢管与天铁、天钢、天津冶金公司，太钢与省内钢铁企业等区域内的重组。力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业；形成若干个产能在1000万吨～3000万吨级的大型钢铁企业。《振兴规划》中提到的部分重组由于各种原因没有最终完成，但鞍钢与攀钢的重组、宝钢与宁钢的重组、天津4家钢铁企业的重组已经初步完成。在这个过程中，也涌现出了更多的重组事件和方式，如宝钢的“两角一边”布局，首钢的“一业多地”格局，河北钢铁集团、太钢的“渐进式股权融合”等。
在此基础上，《“十二五”规划》提出，形成3～5家具有核心竞争力和较强国际影响的企业集团，6～7家具有较强市场竞争力的企业集团。这一描述不再以产量为基础衡量钢铁企业的竞争力，与以往相比是一个进步。具体来看，《“十二五”规划》中明确提出，“重点推进完善鞍钢与攀钢、本钢、三钢等企业，宝钢与广东钢铁企业，武钢与云南、广西钢铁企业，首钢与吉林、贵州、山西等地钢铁企业兼并重组”。3～5家具有核心竞争力和较强国际影响的企业集团基本确定为宝钢、鞍钢、武钢、首钢。另外，《“十二五”规划》提出，巩固河北钢铁、山东钢铁重组成果，积极推进唐山渤海钢铁、太原钢铁开展兼并重组，引导河北、江苏、山东、山西、河南、云南等省内钢铁企业兼并重组。6～7家具有较强市场竞争力的企业集团基本确定包括为河北钢铁集团、沙钢集团、山东钢铁集团、太钢集团等。